Humberto Muñoz Grandé
Carlos Chávez Becker

En 2003, Jan Kooiman dictó una ponencia denominada “Governing in governance” en la Conferencia Internacional de Gobernanza, Democracia y Bienestar Social, organizada en Barcelona por el Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya. En su alocución advertía que:

La gobernanza toma diferentes formas de interacción socio-política como punto central en el que se establecen diferentes distinciones, tales como las que se dan entre autogobernanza, cogobernanza y gobernanza jerárquica; y entre órdenes de gobernanza tales como el primer orden de gobernanza, que implica la solución de problemas y la creación de oportunidades; el segundo orden de gobernanza, que contempla las condiciones institucionales; y la metagobernanza que se refiere a los principios que gobiernan la propia gobernanza (Kooiman, 2003).

Nosotros optamos por utilizar el concepto de gobernanza jerárquica de Kooiman para explicar cómo esta forma de gobernar puede determinar la amplitud o constreñimiento del espacio cívico, pero también de la propia esfera gubernamental y del sistema de partidos en un país dado. Como alternativa, podríamos analizar el fenómeno desde la perspectiva del populismo, sin embargo, nos pareció riesgoso entrar en ese debate que tiene una fuerte carga emotiva y simbólica, lo que pone en tela de juicio su interpretación. Como afirma Sola, la polisemia del populismo ha conducido a “una confusión semántica…según de qué autor se trate, puede ser una ideología, un estilo comunicativo, un modo de movilización, una estructura organizativa, un tipo de políticas, una forma de liderazgo, una lógica discursiva, etc.” Por ello, preferiremos ubicarnos en el debate de la gobernanza jerárquica como un concepto más operacional que nos permite delimitar los alcances de este estilo de gobernar en las instituciones (o sea, el segundo orden de la gobernanza de Kooiman) y en la esfera de las libertades ciudadanas.

La gobernanza jerárquica también ha sido estudiada por Bell y Hindmoor (2009) quienes la definieron como “un sistema en el que el Estado impone reglas o normas de comportamiento a otros actores, respaldadas por sanciones y recompensas, para alcanzar objetivos comunes”. En este sistema observamos que existen dos espacios de conquista por parte del Estado, el primero es el político-gubernamental, conformado por la estructura misma de la administración pública en donde se pueden eliminar aquellos organismos autónomos o agencias gubernamentales que no reporten directamente al titular del ejecutivo. Parte de este espacio es el poder legislativo que se conquista mediante el debilitamiento del sistema de partidos y la oposición y, finalmente, la ocupación del poder judicial mediante la membresía de sus integrantes al partido en el gobierno o alineados a la figura del presidente en turno. El segundo es el espacio cívico, en donde está el sistema de partidos políticos y la sociedad civil en cuanto a sus restricciones en materia de libertades de expresión, asociación y reunión pacífica. La siguiente figura ilustra esta idea:

Figura 1. Sistema de influencia de la gobernanza jerárquica

Con este modelo podemos analizar la amplitud de redes de restricciones impuestas por un gobierno sobre los espacios político–gubernamental y cívico. Como un primer ejercicio, sujeto al escrutinio académico y de los especialistas en el tema, a continuación exploramos el caso de Nicaragua.

Respecto a la gobernanza jerárquica del espacio político–gubernamental en Nicaragua se han documentado las restricciones y centralidad de las decisiones tanto al interior de la administración pública federal y estatal (nos referiremos en este espacio solamente al federal donde tenemos evidencias), como en su influencia hacia los poderes legislativo y judicial. A continuación, algunos ejemplos.

1) Gobernanza jerárquica en el espacio político-gubernamental:

1. Reforma Constitucional del artículo 132 enviada a la Asamblea Nacional para la cooptación de los poderes legislativo, judicial y del sistema de partidos: “La presidencia de la República dirige al Gobierno y como jefatura del Estado ‘coordina’ [ comillas nuestras] los órganos legislativo, judicial, electoral, de control y fiscalización, regionales y municipales, en cumplimiento de los intereses supremos del pueblo nicaragüense”.
2. La reforma plantea la creación de la figura de Co-presidente y Co-presidenta, y se amplía de cinco a seis años el periodo presidencial.
3. La reforma ubica al Consejo Supremo Electoral como una entidad subordinada a la co-presidencia.
4. En mayo de 2021, el Consejo Supremo Electoral notificó al Partido de Restauración Democrática (PRD) y al Partido Conservador la resolución de la cancelación de sus personerías jurídicas. En agosto se canceló la del partido opositor Alianza Ciudadanos por la Libertad (CxL).
5. El Mecanismo para el Reconocimiento de las Personas Presas Políticas en Nicaragua estima que a septiembre de 2024 había 45 personas presas políticas (autoridades indígenas, miembros de la oposición y funcionarios)(Civicus, 2025).

Respecto a la gobernanza jerárquica del espacio cívico en Nicaragua se enlistan a continuación algunos ejemplos:

2) Gobernanza jerárquica en el espacio cívico:

1. El Mecanismo Especial de Seguimiento para Nicaragua (MESENI) de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) elaboró una base de datos identificando 3.390 organizaciones de la sociedad civil a las que se les había cancelado su personería jurídica en el período comprendido entre el 18 de abril de 2018 y el 31 de agosto de 2023, de un total de 7,227 organizaciones que estaban legalmente registradas en el país en 2018(The Inter-American Commission on Human Rights, 2023).
2. Recientemente se creó una estructura de vigilancia y control a cargo del poder ejecutivo. El periódico El País (2025) reportó que esta estructura opera desde las oficinas de recopilación de información ubicadas en el edificio de Gobernación en Managua, Migración Central y en el Aeropuerto de Managua. El artículo explica que “la información proporcionada por las aerolíneas debe pasar un primer filtro en el aeropuerto, luego pasan a Migración Central y son sometidas a una tercera revisión en Gobernación. La información de cada persona debe ser chequeada por los tres departamentos y triangular los nombres para identificar a ciudadanos que publicaron en alguna ocasión contenido en contra del régimen, como ha sucedido con algunas personalidades de la televisión local”.
3. En mayo de 2024 había 131 presuntos opositores detenidos arbitrariamente, un aumento con respecto a las 54 detenciones de junio de 2023. Se reportan además 10 detenciones arbitrarias que se produjeron en junio y julio de 2024. Como ejemplo, en la ciudad de Matagalpa, en octubre de 2023, las autoridades detuvieron a un hombre de 70 años por criticar al gobierno en conversaciones casuales (Camden: Disco Digital Media, 2024).
4. Entre octubre de 2020 y febrero de 2021, el gobierno promulgó una ley sobre Agentes Extranjeros, la Ley Especial sobre Delitos Cibernéticos, Ley de Soberanía y Autodeterminación, así como enmiendas al código penal; todas ellas orientadas a restringir la participación política y la libertad de expresión en las elecciones presidenciales de 2021. Se ha utilizado la ley de agentes extranjeros para encarcelar y acusar falsamente de criminalidad a nicaragüenses por ejercer sus derechos políticos(Freedom House, 2021).
5. El 13 de marzo de 2025 se ordenó el bloqueo del dominioni a cinco publicaciones, entre ellas, La Prensa, Confidencial y 100% Noticias, cuyas redacciones están confiscadas. Así, las restricciones hacia la prensa se extienden a la censura en Internet. Esta táctica se suma a las granjas de trols y campañas de desprestigio contra periodistas (El País, 2025).

El modelo de gobernanza jerárquica no implica solamente la eliminación o reforma de las instituciones preexistentes, precisa de la creación de un nuevo orden institucional avalado por los poderes legislativo, judicial y el sistema de partidos previamente cooptados. En este caso, en Nicaragua observamos los cimientos de este nuevo orden en las siguientes leyes de reciente creación o reforma como la Ley contra el Lavado de Activos (Ley núm. 977), la Ley Especial de Ciberdelitos (Ley núm. 1042), la Ley de Defensa de los Derechos del Pueblo a la Independencia, la Soberanía y Autoderminación para la Paz (Ley núm. 1055), la Ley de Regulación de Agentes Extranjeros (Ley núm. 1040) y la Ley General de Regulación y Control de Organismos sin Fines de Lucro (2022) que sustituyó a la Ley General de Personas Jurídicas Sin Fines de Lucro del año 1992. Esta ley en particular permite al gobierno negar la personalidad jurídica, restringir el acceso a financiamiento y exige notificación previa para las donaciones y autorización para sus proyectos. Además, autoriza al gobierno a intervenir en los asuntos internos de las OSC, confiscar sus activos, suspenderlas y disolverlas por la fuerza.

Estas disposiciones se han traducido en la prohibición de todo tipo de protesta pública, de reuniones bajo techo para organizaciones, la prohibición de procesiones religiosas fuera de templos, entre otras violaciones a los derechos de libertad de asociación, reunión pacífica y libertad de expresión en Nicaragua.

Consideramos que este análisis permite iniciar la discusión sobre sobre los alcances, medios y clasificaciones de la gobernanza. Agradeceremos los comentarios de nuestros lectores.

Referencias

• Camden: Disco Digital Media. (5 de 9 de 2024). Nicaragua: UN Report Highlights Continued Human Rights Violations and Erosion of Civic and Democratic Spaces. MENA Report.
• Civicus. (8 de 4 de 2025). Monitor Tracking Civic Space. Obtenido de Civic Space: https://monitor.civicus.org/explore/expulsan-a-135-personas-presas-politicas-y-cierran-1500-osc-en-un-mes/
• Bell, S., & Hindmoor, A. (2009). Hierarchy and top-down governance. En S. Bell, & A. Hindmoor, Rethinking Governance: The Centrality of the State in Modern Society (págs. pp. 71–96). Cambridge: Cambridge University Press.
• Bell, S., & Hindmoor, A. (2009). Hierarchy and top-down governance. En S. &. Bell, Rethinking governance: The centrality of the state in modern society. England: Cambridge University Press.
• El País. (15 de 3 de 2025). La última ofensiva de Ortega contra la prensa: el régimen bloquea el dominio .com.ni de cinco medios independientes de Nicaragua.
• El País. (14 de 3 de 2025). Vigilancia total: así funciona la estructura de espionaje y control de Ortega y Murillo en Nicaragua.
• Freedom House. (2021). Nicaragua – Ortega Regime Should Hold Free and Fair Elections and Reopen Civic Space for All. Washington: Freedom House.
• Kooiman, J. (2003). Governing as Governance. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, (págs. 171-194). Barcelona.
• Sola, J. (2021). La confusión populista: problemas conceptuales y sesgos ideológicos. Revista Internacional de Sociología, 1-7.
• The Inter-American Commission on Human Rights. (2023). Report on Closure of Civic Space in Nicaragua. Washington: The Inter-American Commission on Human Rights.