Reforma institucional: Un tema pendiente Alicia Islas Gurrola

Los problemas públicos, es decir, aquellos que modifican condiciones o rutinas de vida y son reconocidos por autoridades constituidas, reciben atención variable tanto de actores del sector público como de la sociedad. Dentro del ciclo de atención, factores como la movilización de actores, la definición de demandas y la capacidad de incidencia en agendas políticas, económicas y/o sociales, influyen en el tipo de respuesta gubernamental, ya sea través de medios institucionales, la formulación o rediseño de programas y políticas públicas, o bien con la no intervención.

Una situación que desde Septiembre de 2014 ha mantenido un foco de atención amplio, tanto de actores gubernamentales como sociales a nivel local y global es la desaparición de 43 estudiantes de Ayotzinapa, que sumada a hechos como Tlatlaya, Guardería ABC, Acteal, etc., denotan un consistente problema público en los mecanismos de combate a la corrupción, seguridad pública, procuración e impartición de justicia y protección de derechos.

La situación muestra por un lado, un déficit de gobernabilidad, caracterizado por un desequilibrio entre demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental (Camou, 2000) y por otro, una exigencia de eficiencia para las autoridades constituidas, así como a las instituciones públicas, motivada por su tibia intervención.

Si bien, este problema público es un ejemplo entre otros casos de ineficiencia gubernamental, corrupción, violación de derechos humanos, crecimiento en los niveles de desigualdad, pobreza persistente y amplia movilización social frente a estas situaciones, uno de los puntos nodales para generar cambios, que tengan impacto directo y generen condiciones para el desarrollo social, es definir acciones inmediatas con resultados a corto, mediano y largo plazo.

Es pertinente recalcar que cuatro variables elementales para generar opciones en este sentido serán: la capacidad de propuesta y adaptación a cambios de actores gubernamentales y sociales, la consolidación de la modernización administrativa, el fortalecimiento del Estado de Derecho y el respeto y promoción de los derechos humanos en el país. Todos ellos, elementos materializados a través del quehacer institucional.

Sobre la democracia y las instituciones en México

Cuando se creía que la democracia en México había alcanzado un grado de consolidación satisfactorio y que la actuación política del Estado a través de las personas encargadas de los órganos de gobierno ejercían su poder, jurídicamente vinculante, mediante los instrumentos y regulaciones del mismo (Camou, 2000), Ayotzinapa evidencia la ausencia de los elementos mencionados, además de enfatizar el descuido de sectores gubernamentales para consolidar un verdadero desarrollo democrático, que han conducido a deficiencias institucionales.

Principalmente, considerando las virtudes que Aguilar (2013) señala de la democracia, en estas áreas se identifica que en México el orden político no está estructurado y animado por el imperio de la ley en todos los niveles de gobierno, la división de poderes permite la supremacía del Ejecutivo, la ciudadanía hecha de libertades públicas y privadas es reducida y su capacidad de incidencia acotada o restringida, así como que la corresponsabilidad de los ciudadanos con la seguridad y prosperidad general de la sociedad política a la que pertenecen es endeble.

Mencionado lo anterior, si los Estados democráticos se caracterizan por dar forma a las interacciones humanas a través de instituciones, las cuales surgen para organizar la manera en que los individuos desarrollan su vida diaria, despliegan sus libertades civiles y para estructurar los modelos de producción, intercambio y trabajo, así como regular discrepancias y resolver conflictos. En las instituciones hay un elemento central para el desarrollo político, social y económico.

Las instituciones influyen las relaciones sociales y económicas, por lo tanto, el punto central de ellas radica en generar condiciones que doten de certidumbre los procesos políticos y productivos de una sociedad. La generación de condiciones de certidumbre se relaciona con la capacidad de hacer frente a problemas públicos a través de las estructuras creadas o la generación de opciones dentro de ellas.

En un contexto de certidumbre institucional en el que hay reglas explícitas aceptadas y con ellas se dirimen conflictos, se disminuyen costos en procesos políticos, económicos y sociales, ya que prevén y hacen frente a los impactos negativos de la vida cotidiana. De igual forma, se dan condiciones que permiten la perdurabilidad y reestructuración de las instituciones y forma de organización social, lo que hace habitable la vida común por el reconocimiento que adquieren para mantener el orden constitucional.

De esta manera, al dar forma a las interacciones humanas y reconocerse como estructura de poder que establece condiciones de racionalidad formal a través del mantenimiento y actuación en el orden constitucional, las instituciones deben estar en constante adaptación a los cambios sociales, a través de procesos graduales fortalecidos por una relación de aprendizaje gobierno-sociedad que den continuidad a los gobiernos y restrinjan los excesos de la conducta humana.

Bajo esta perspectiva la democracia no sólo depende de las condiciones económicas y sociales, sino también del diseño y capacidad de adaptabilidad de sus instituciones (Cárdenas, 1996). Cabe cuestionarse ¿Qué habría que hacer en las instituciones mexicanas para atender problemas públicos y mantener elementos democráticos de desarrollo político, económico y social?, ¿Cuál sería un camino óptimo para comenzar?

La fragmentación social acrecentada por condiciones de violencia y falta de voluntad en la clase política, ha derivado en un ambiente de incertidumbre en el cual la corrupción produce afectaciones irreparables, las víctimas de delitos son criminalizadas, megaproyectos económicos dañan recursos naturales o impiden el desarrollo de comunidades e individuos, las libertades son vulneradas, funcionarios públicos son incapaces de llevar a cabo sus actividades por falta de recursos o preparación y el respeto y promoción de los derechos humanos es un tema pendiente en las agendas de gobierno, entre muchos otros más.

Aunado a lo descrito, el impacto y los cambios propiciados por la intervención de actores del sector privado sin control estatal contribuyen a que la sociedad mexicana esté inmersa en procesos de fuertes desigualdades, transformaciones poco favorables para el desarrollo en la esfera laboral, desequilibrios en la relación Estado-sociedad-mercado, lo cual se traduce en mayores tensiones en política y en el ciclo de políticas públicas.

El Informe país sobre la calidad de la ciudadanía en México del Instituto Nacional Electoral, refleja, entre otros temas, la percepción ciudadana respecto a la democracia y el desempeño de sus instituciones. Para sustentar los argumentos que se desarrollarán posteriormente de las visiones sobre la democracia, se toman dos datos.

Primeramente, que el 26% de la población entienda que las reglas son iguales para todos, ya que este dato refleja que el fortalecimiento de los medios institucionales que producen características de igualdad es débil y poco apreciado por la sociedad. Por otra parte, que la mitad de la población encuestada asimile que en la democracia muchos participan y pocos ganan, apunta a que, si bien se recurre a procesos de participación para integrar la diversidad de posturas, la materialización de la acción pública no es percibida como un proceso compartido.

Con el panorama descrito en este texto, se muestra que las instituciones mexicanas no han logrado consolidar la construcción de canales que permitan dar respuesta a las demandas sociales y propicien condiciones de desarrollo, aprendizaje, participación, igualdad y certidumbre. Un cambio decisivo para la atención eficiente de problemas públicos y la instauración de elementos de desarrollo es la reforma institucional, que derivará en la formulación de políticas públicas más eficientes.

La reforma institucional como camino para políticas públicas eficientes

Con base en estos argumentos, las políticas públicas entendidas como acciones de gobierno que se desarrollan en ambientes democráticos, deben ser formuladas, implementadas y evaluadas en el marco de la vida institucional de un país, de tal forma que la certidumbre que los arreglos institucionales brinden a individuos y a colectividades se base en un sentido de legalidad y corresponsabilidad.

Para lograr este objetivo y dar respuesta a las demandas sociales, se deben implementar reformas institucionales a corto, mediano y largo plazo, principalmente en su diseño y forma de gestión, ya que, a través de ellas se pueden establecer mecanismos que modifiquen la acción gubernamental en todos los niveles y tengan impactos favorables en el quehacer estatal y su percepción.

Un elemento pendiente es la profesionalización de los cuerpos burocráticos y legislativos, así como la implementación de un sistema que permita la renovación y capacitación constante de estos funcionarios, ya que, en la medida en que se cuente con personal preparado para formular estrategias novedosas y acordes a los problemas públicos que atienden, la mejora en la gestión será constante.

Otro elemento fundamental en los procesos de reforma institucional es el impulso de legislación, prácticas y formación de organismos integrados por representantes gubernamentales, la academia y sociedad civil para promover y consolidar una cultura de Rendición de Cuentas. Se debe buscar que el núcleo de actores y estrategias tengan impacto verdadero y no sólo funcionen como elementos consultivos o enunciativos de buenos deseos.

Con el impulso de una cultura pro rendición de cuentas se puede hacer frente directo a la corrupción, que es un problema estructural en el que gobernantes y servidores públicos se involucran con actores privados y sociales en la captura de recursos o en la obtención de beneficios fuera de las reglas. De esta forma, la reforma institucional permitirá frenar las inercias nocivas que impactan de manera grave en la vida común y de los individuos.

Una opción impulsada desde las instituciones es la creación de políticas redistributivas, ya que, México es el país de la OCDE con mayor desigualdad. En un panorama de escasez de recursos, expectativas económicas poco favorables y urgencia de acciones eficientes, los recursos públicos deben ser utilizados con la mayor racionalidad posible y respondiendo a objetivos que incentiven al desarrollo social y al combate a la desigualdad.

Otro tema para lograr un proceso de reforma institucional exitosa es incorporar la visión de respeto y promoción de derechos humanos en los servidores públicos de todos los órganos y niveles de gobierno, de manera particular en áreas de procuración e impartición de justicia. Cabe mencionar que esta visión no está limitada a la emisión de leyes, sino que implica acciones de capacitación y educación en la materia.

Ligado a estos temas, la reforma institucional debe prestar especial atención a los procesos de formulación de Leyes Secundarias y Reglamentos, ya que en ellos se desarrolla el marco concreto sobre el cual se implementan acciones de gobierno. Si éstas responden a las necesidades públicas, la obediencia de las normas está garantizada porque, independientemente de que esté obligada, los individuos reconocen en las normas un valor de conveniencia social

A modo de conclusión ¿Por qué es importante la reforma institucional?

Permitiría un equilibrio en el ejercicio del poder

Un diseño institucional deficiente, es decir que no tenga un esquema de facultades definidas con base en las capacidades reales, tiende a la concentración de poder en un solo órgano de gobierno, no considera un sistema de contrapesos y responsabilidad de los actores políticos, no permite la rotación en cargos públicos y tiene marcos normativos poco claros, incide en el desempeño de los gobiernos y su percepción.

El equilibrio en el ejercicio del poder genera condiciones de certidumbre al contar con arreglos institucionales en los que se da prioridad al cumplimiento de las normas, al fortalecimiento de los órganos que dirimen conflictos y con los cuales la conducción de políticas tiene resultados favorables.

Incidiría en el establecimiento de formas de legitimación por corresponsabilidad y resultados de eficiencia

Debido a que los gobiernos democráticos pugnan por una acción pública que minimice efectos nocivos con dinámicas de integración de diversas esferas, la tarea de gobierno se entiende como un elemento compartido en el que la legitimidad está dada por el conocimiento e involucramiento en las políticas y las dinámicas de consenso, a través de las instituciones.

Una reforma institucional que motive a generar condiciones en las que las responsabilidades no son delegadas por completo a los actores gubernamentales y se defina cómo debe ser la participación de la esfera pública, social y privada, permitirá mayor eficiencia en la resolución de problemas públicos. Ya que, se concibe que el éxito de las acciones gubernamentales, es parte de un trabajo conjunto y los actores políticos involucrados adquieren legitimidad por su capacidad de integración en este tipo de dinámicas.

Crea espacios para el desarrollo democrático

Debido al cambio permanente en la sociedad, se requieren instituciones en las que el desarrollo democrático forje condiciones y espacios para que los individuos tengan las mismas oportunidades para mejorar su calidad de vida, se ejerzan y respeten derechos políticos y libertades civiles, así como que las autoridades constituidas implementen políticas efectivas. En este tenor, la reforma institucional debe incentivar a la creación de mecanismos de adaptación, aprendizaje e innovación, que adopten una lógica de respuesta a demandas sociales, generen procesos para identificar áreas de mejora en el desempeño gubernamental y se base en prácticas que favorezcan a la rendición de cuentas y la transparencia.

Bibliografía y fuentes de información

AGUILAR, Luis, (2013), Gobierno y Administración Pública, México: Fondo de Cultura Económica-Conaculta

AYALA, José (1999), Instituciones y economía. Una introducción al neoinstitucionalismo económico, México, Fondo de Cultura Económica.

CÁRDENAS, Jaime (1996), Una Constitución para la Democracia. Propuestas para un Nuevo Orden Constitucional. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Serie G: Estudios Doctrinales, Núm. 180

CAMOU, Antonio, (2000) “Estudio introductorio”, en Los desafíos de la gobernabilidad, México, Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

DOWNS, A. (1972). El ciclo de atención a los problemas sociales. Los altibajos de la ecología, en Aguilar, Luis, Problemas Públicos y Agenda de gobierno, México: Miguel Ángel Porrúa.

INFORME PAÍS SOBRE LA CALIDAD DE LA CIUDADANÍA EN MÉXICO (2014), Instituto Federal Electoral y Colegio de México, disponible en línea en: http://www.ine.mx/archivos2/portal/DECEYEC/EducacionCivica/informePais/

PRZEWORSKI, Adam, (2000) “Una mejor democracia, una mejor economía”, en Los desafíos de la gobernabilidad, México, Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

UVALLE, Ricardo (2013), “Las políticas públicas en el arquetipo de la democracia”, en, Marta Ochman y Eduardo Rodríguez-Oreggia (coord.) Análisis e incidencias de las políticas públicas en México: en busca de un gobierno eficiente. México, Miguel Ángel Porrúa

Alicia Islas Gurrola

Estudiante de Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Se ha desempeñado como Secretaria Técnica del Laboratorio de Documentación y Análisis de la Corrupción y Transparencia IIS/UNAM y colaboradora en la evaluación de proyectos de intervención de OSC para la prevención del delito del CNPDPC. Ha participado en proyectos de investigación relacionados con desarrollo sustentable, OSC, Movimientos Sociales y Eventos de Protesta. Actualmente es Profesora Adjunta de “Políticas Públicas” en la FCPyS/UNAM, Asistente de Investigación CONACYT y Colaboradora en el Laboratorio de Organizaciones y Movimientos Sociales/CEIICH/UNAM. Sus temas de interés son: gobernanza, participación ciudadana, políticas públicas y gestión pública.

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