Consejo Económico y Social de la Ciudad de México: ¿una propuesta fallida? Fernando Montoya

La crisis económica mundial de 2008-2009, originada en Estados Unidos, tuvo consecuencias importantes sobre México, dado el alto grado de integración de ambas economías. Durante 2009 el Producto Interno Bruto de México (PIB) disminuyó 6.5 por ciento en términos reales; contracción que no se había observado en 70 años y más severa incluso que la ocurrida durante 1995, cuando el PIB se redujo 6.2 por ciento, según indica Estudios económicos de la OCDE: México, 2011.

Si bien hubo afectación económica, la Ciudad de México y su área conurbada mantuvieron los mayores niveles de población, influencia económica y política, con respecto a los demás centros de población del país. En 2009 las entidades que más contribuyeron al Producto Interno Bruto total fueron el Distrito Federal con 17. 6 por ciento, Estado de México con 9.2 por ciento, Nuevo León con 7.3 por ciento y Jalisco con 6.3 por ciento. Campeche, Guanajuato, Tabasco, Puebla y Chihuahua, también registraron porcentajes significativos. Este grupo de entidades generó el 64.1% del producto total.

Según indica el estudio Producto Interno Bruto por entidad federativa 2005-2009 (INEGI, 2009), los sectores que más contribuyeron al Producto Interno Bruto del Distrito Federal en aquel año fueron: comercio; servicios financieros y de seguros; industrias manufactureras; servicios inmobiliarios y de alquiler de bienes muebles e intangibles; transportes, correos y almacenamiento; servicios profesionales, científicos y técnicos; información en medios masivos; actividades del gobierno, y servicios de apoyo a los negocios y manejo de desechos y servicios de remediación. Estos nueve sectores constituyeron el 84.6% del Producto Interno Bruto del Distrito Federal (INEGI, 2009).

Con el objetivo de reactivar, estabilizar e impulsar la actividad económica de la capital mexicana derivada del escenario económicamente adverso a nivel mundial así como por la contingencia sanitaria por el virus de la influenza humana A (H1N1), el Gobierno del Distrito Federal generó una serie de estrategias entre las que se encontró la creación del Consejo para la Reactivación Económica de la Ciudad de México, instalado el 5 de mayo de 2009. Su composición fue multisectorial: gobierno local, académicos, representantes de la sociedad civil y sector empresarial, principalmente. Entre sus programas de apoyo se encontraban diversas campañas de difusión turística; la elaboración de la “Guía para la continuidad de los negocios ante la emergencia sanitaria”; se acordó ampliar la devolución del Impuesto Sobre Nómina al 100% a empresas; se condonaron multas y recargos de impuesto predial a sectores afectados en este periodo, así como la condonación temporal al 100 por ciento a los impuestos por espectáculos públicos, uno de los sectores más afectados.

Posteriormente, el 23 de septiembre de 2009, el Consejo para la Reactivación Económica dio lugar a lo que ahora se conoce como el Consejo Económico y Social de la Ciudad de México (CESDF), creado por Ley como un órgano formal, permanente y de consulta integrado por académicos, empresarios, representantes de la sociedad civil y el Gobierno del Distrito Federal, y cuyo objetivo fundamental es analizar las propuestas para atender las necesidades de reactivación económica y proponer la formulación de políticas públicas para impulsar el desarrollo de la Ciudad de México a mediano y largo plazo (Ley del Consejo Económico y Social de la Ciudad de México, 2009). Su creación obedecía a la necesidad de que los sectores productivos más representativos de la Ciudad de México pudieran organizarse en un organismo consultivo para continuar reactivando la economía local, con proyectos y recomendaciones, y hacer frente a la crisis económica que impactaba negativamente a la capital.

Los primeros trabajos del Consejo cubren el período 2010-2013 y giraron en torno a cuatro ejes: fortalecer su estructura institucional; promoción y vinculación a nivel nacional e internacional; consolidar el liderazgo cultural de la ciudad a través de la promoción de la se hará cargo de la promoción de la Agenda 21 de la Cultura y formular la Agenda para el Desarrollo del Distrito Federal como Ciudad Digital y del Conocimiento.

Centremos la atención en el primer punto: “fortalecimiento de la estructura institucional del CESDF”. Durante esta etapa, uno de los grandes desafíos fue conocer, estudiar y analizar las propuestas y puntos de vista de los diversos sectores económicos y sociales relativos a la estructura y funcionamiento institucional del organismo. Después de un intenso trabajo en comisiones y en asambleas generales, el Consejo resolvió unánimemente, a principios de 2012, renovar su funcionamiento a fin de generar políticas públicas para que la ciudad se desarrolle de la mejor manera. En este sentido, el 26 de abril de 2012 se presentó, ante el Pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el dictamen a la iniciativa de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Ley del Consejo Económico y Social de la Ciudad de México. La iniciativa afina, entre otras cosas, las atribuciones de los órganos directivos del Consejo y, sobre todo, se aclara la naturaleza jurídica del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de la Ciudad de México que, como señala el Artículo 15 de la Ley del CESDF, “servirá para impulsar las acciones que emprenda [el Consejo] conforme a sus atribuciones y que contará con el monto de recursos que determine la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.” Esto tiene una razón de ser: el CESDF carece de recursos mínimos para contratar personal encargado de sus labores cotidianas, no cuenta con instalaciones operativas, ha sido cuestionado en términos de transparencia y acceso a la información pública (factor que lo hizo merecedor de una calificación “deplorable” en la Primera Evaluación de la Información Pública de Oficio que deben dar a conocer los entes públicos en sus portales de internet en 2011) y, como veremos más adelante, no ha gozado del presupuesto asignado del Fondo, señalado en líneas anteriores, para financiar proyectos generados por el Consejo a favor del desarrollo económico y social de la Ciudad de México. A la fecha, las reformas a la Ley del Consejo no han sido promulgadas por la Jefatura del Gobierno del Distrito Federal.

Aún más, según la Ley que le dio origen (Artículo 3), el CESDF funciona: “como una instancia de representación y participación económica y social, con carácter consultivo, propositivo y decisorio, que coadyuva sólo con el Gobierno del Distrito Federal en la rectoría del desarrollo integral y sustentable, el fomento del crecimiento económico y el empleo…”. Aquí deseamos resaltar el carácter “decisorio” señalado en la Ley y como atribución del CESDF. En principio, la Ley contempla erróneamente esta facultad que no es atribuida a ningún consejo socioeconómico en el mundo, en cuanto a que es competencia exclusiva de los gobiernos y cámaras legislativas; en tal caso, puede estipularse una participación “orientativa” siendo ésta una disposición facultativa a las funciones del Consejo, es decir, que el gobierno local, sin obligación jurídica de por medio, pueda solicitar al organismo, por mencionar un ejemplo, consultas a anteproyectos de leyes previo envío a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; en segundo lugar, porque dotar de facultades propias de las cámaras legislativas a los consejos socioeconómicos, supone comprometer el riesgo de convertirlos en terceras cámaras parlamentarias y esto, a nuestra consideración, supone el riesgo de ofrecer poder a intereses sectoriales parciales e interesados, como puede ser el caso de los empresarios; en tercer lugar, porque de adoptarse estas facultades, implicaría invadir la esfera competencial de poderes o niveles de gobierno definidos para la elaboración de presupuestos federales.

En ese sentido, consideramos que el CESDF deberá reformar su Ley suprimiendo el carácter “decisorio” debido a que no puede otorgársele poderes de tercera cámara parlamentaria, en cuanto a que son competencias exclusivas de los poderes locales (legislativo y del ejecutivo). El carácter vinculatorio no es facultad incluso de las recomendaciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, porque ello implicaría invadir los ámbitos de competencia de otras autoridades y servidores públicos, incluso las del poder judicial. Podría atentar, incluso, contra los principios de legalidad y seguridad jurídica al permitir que dos órganos diferentes conocieran del mismo asunto y pudieran resolverlo en forma contradictoria. Por tanto, la fuerza que deben tener las recomendaciones deberá estar basada en el respeto que le merezca a la sociedad el CESDF por sus actuaciones de alto nivel técnico y profesional, por el prestigio que tenga el organismo, ganado por el desempeño impecable de sus directivos, por la excelencia formal y de fondo de las propias recomendaciones y por su dedicación constante e intransigente a la defensa de los derechos de la población de la Ciudad de México.

Para concluir con nuestro análisis resulta importante mencionar el papel del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de la Ciudad de México. Como se mencionó en líneas anteriores, el Fondo se creó expresamente para impulsar los trabajos del Consejo y “contará [el Fondo] con el monto de recursos que determine la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.” (Artículo 15, Ley CESDF). Para ello, con fecha del 9 de junio de 2010, se suscribió el Contrato de Fideicomiso con Banca Mifel, S.A., para instrumentar la administración de los recursos del fondo.

Derivado de la solicitud de información 0106000000814 y del Recurso de Revisión RR.SIP.0227/2014 resuelto por InfoDF el 9 de abril de 2014, se desprende que el Fondo mencionado tuvo un ejercicio presupuestal en los años 2012 y 2013 de $1, 811, 388. 52 pesos erogados en “servicios personales” (1,718, 611.29), “impuestos asociados de una relación laboral” (72, 281.23 pesos) y en “servicios de apoyo administrativo y fotocopiado” (20,496 pesos). Se constata, además, mediante oficio SF/PFDF/SAP/1179-14 del 6 de mayo de 2014, emitido por la Procuraduría Fiscal de la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal, que el Fideicomiso “no otorgó monto alguno al Consejo Económico y Social de la Ciudad de México”, durante el período de creación organismo (2009) al 31 de diciembre de 2013. Lo anterior atenta gravemente contra los principios por los cuales se creó el Consejo: los fondos del Fideicomiso se destinaron a pagar “servicios personales” entre otros conceptos, en lugar de proyectos destinados a impulsar el desarrollo económico y social de la Ciudad de México.

En definitiva, muchas razones manifiestan que el Consejo Económico y Social de la Ciudad de México ha tenido logros pírricos. Para sustentar esta idea, este artículo analizó el contexto económico y social en el que se creó el Consejo; se estudió la intensidad del impacto de sus trabajos así como los principales obstáculos que lo impiden trascender.

Para que organismos como el Consejo Económico y Social realmente se desempeñen como actores sociales para el desarrollo, se debe tener la primicia de que el diálogo social sirva en la búsqueda de acuerdos y solución de conflictos, supla las carencias de poder y legitimidad de los gobiernos y que complemente su colaboración en el desarrollo, y no que se instituya como simple referente de representaciones sectoriales y de mantenimiento de canales corporativistas. Corre el riesgo, pues, de asemejarse como un espacio decorativo donde el gobierno local legitima sus actos así como la constitución de un “espacio formal” de diálogo social sin mayor trascendencia en sus actos.

Como se señaló, la equívoca idea por la cual se gestó el Consejo Económico y Social de la capital mexicana, comenzando por la Ley que le dio origen; la falta de voluntad política y gubernamental de otorgarle una nueva institucionalidad que empodere a los sectores ahí representados y la opacidad con la que se ejercieron los fondos destinados a financiar los proyectos del Consejo, demuestran, en su conjunto, una afrenta grave a organismos que tradicionalmente han sido creados para fomentar el diálogo social, la incidencia ciudadana y la opinión alternativa en política públicas y anteproyectos de leyes. De igual manera, demuestran el poco interés e iniciativa del gobierno local en abrir canales de diálogo con los sectores académico, social, empresarial y sindical que coadyuven en la definición de estrategias para el beneficio de la población. Estos factores se contradicen, de facto, con los objetivos por los que originalmente fue concebido.

Las responsabilidades y atribuciones del Consejo como son el seguimiento a la Agenda 21 de la Cultura y la Agenda para el Desarrollo del Distrito Federal, que hicimos mención en el presente artículo, difícilmente podrán llevarse a cabo debido a la falta de voluntad del Gobierno del Distrito Federal.

Mientras no sea escuchado o tomado en cuenta, el CESDF tiene el riesgo de desaparecer, como ha sido el caso de ciertos consejos socioeconómicos de las comunidades autónomas de España que han optado por suprimir en sus jurisdicciones a diversos consejos por considerarlos “inoperantes” (tal es el caso de la desaparición de los Consejos Económicos y Sociales de Cantabria (2012), del Ayuntamiento de Almería (Andalucía) y de Castilla-La Mancha en 2011).

En definitiva, por encima del tipo de resultados que, en el porvenir mediato arroje el Consejo Económico y Social de la Ciudad de México, resulta imprescindible generar cambios a su ordenamiento jurídico, estructurales y financieros a fin de que pueda constituirse como un instrumento efectivo de concertación social que, mediante la discusión y debate, se busquen alternativas y propuestas sobre asuntos sociales y económicos relevantes, que se complementen en una visión de futuro que afecta e interesa a todos la población del Distrito Federal.

Fernando Montoya

Doctor en Ciencias Sociales por la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad de Deusto, Bilbao, España y Maestro en Filosofía Política por la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional Autónoma de México. Especialista en consejos económicos y sociales, en mecanismos de participación ciudadana, así como en el estudio de la pobreza en el marco de los derechos humanos. Asesor de la Presidencia del Consejo Económico y Social de la Ciudad de México (CESDF); Subdirector de la Dirección General de Vinculación con las Organizaciones de la Sociedad Civil de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE); asesor del Secretario de Educación Pública (SEP); investigador de la Presidencia de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y fue consultor de la Panamerican Development Foundation de la OEA y UNICEF en el tema del combate a la trata de personas. Actualmente es Subdirector de Población Abierta de la Subdirección de Vinculación con la Sociedad del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos (IFAI).

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